필리핀 입법절차 개관

필리핀 입법절차 개관

1. 서설

필리핀은 스페인의 지배를 오랜기간 받아온 국가이나, 이후 미국에 양도 되면서 짧은 미국의 통치기간동안 미국의 체제에 영항을 받아왔다. 국회의 구성이나, 입법 절차 또한 미국의 체제와 비슷하여, 국회 역시 상하원 양원으로 구성된다. 이하에서는 필리핀의 정부 구성에 대하여 간단히 살펴본 이후에 필리핀의 입법 절차에 대한 개략적인 내용을 살펴보도록 하겠다. 필리핀 정부 구성은 코트라의 각국의 정치사회 동향 (필리핀 편)의 내용을 참조하였으며, 입법절차와 관련한 내용은 세계법제정보센터, 제1회 아시아법제포럼에서 필리핀 대사가 발표한 내용을 번역하여 수록하였다. 

2. 필리핀 정부 구성

1) 행정부

행정부는 19개 부처로 이루어져 있다. 장관은 대통령이 지명하며, 국회 인사청문회에서 임명동의를 받아야 정식 장관명칭을 수여받아 임무를 수행하게 된다.

2) 지방정부

2013년 기준 필리핀의 지방 행정조직 구성은 80개의 주(Province)와 143개의 시(City), 1,491개의 자치제(Municipality), 최소 단위이자 가장 중요한 자치기구인 42,028개의 바랑가이(Barangay)1)로 이루어져 있다.

지방자치단체의 장은 3년을 임기로 매 3년마다 주민의 직접투표로 선출되며, 2차에 한해서 중임할 수 있다. 지방의회도 3년마다 선거로 구성되며, 행정 단위별로 존재한다. 주 의회(Board) 및 시나 읍의 의회(Council)는 모두 10명 내외의 의원으로 구성되고, 바랑가이 운영회(Barangay Council)는 6명의 의원으로 구성된다. 필리핀은 마닐라 중앙정부의 행정상 편의를 위하여 전국을 13개 광역지역(Region)과 3개의 특별지역으로 구분하고 있다.

□ 주요지역

필리핀은 크게 세 지역(Region), 메트로 마닐라가 위치한 루존(Luzon)지역, 많은 섬으로 구성된 비사야스(Visayas)지역, 남부 무슬림 지역인 민다나오(Mindanao)로 나누어진다.

민다나오는 필리핀군도 중에서 두 번째로 크며 최남단에 위치한 섬이다. 역사적으로 스페인이 필리핀을 식민지화하기 이전부터 강력한 이슬람 술탄이 지배하며 주변 왕국들과 활발한 해상교역을 수행하기도 한 지역이다.

필리핀에서 유일하게 태풍의 진행경로에서 벗어나 있으며 기온이 온화하여 각종 열대과일을 생산하기에 적절함은 물론, 수산자원도 풍부하여 필리핀에서 수출되는 대부분의 과일과 생선이 이곳에서 생산된다.

이와 같이 좋은 자연환경을 가지고 있음에도 불구하고 민다나오는 필리핀에서 가장 빈곤하고, 테러와 납치 사건이 끊이지 않는 위험한 지역으로 알려져 있다. 민다나오 지역은 과거 이슬람인들이 거주하고 있었으나 2차대전 이후 필리핀 영토가 되어 가톨릭 세력들의 이주로 갈등의 역사가 시작되었다. 현재까지도 이슬람 반군이 활동하고 있으며, 일부 지역은 반군의 통제 하에 있다. 반군들은 빼앗긴 조상의 땅을 회복하고 민다나오 지역에 이슬람 국가를 건설하는 것을 최종 목표로 하고 있다.

민다나오 지역을 거점으로 활동하는 반군세력은 크게 모로민족해방전선(MNLF; Moro National Liberation Front), 모로이슬람해방전선(MILF; Moro Islamic Liberation Front), 알카에다와 연계된 아부 샤프(Abu Sayyaf) 등이 있으며, 필리핀 정부는 매년 반복되는 테러위협과 정치적 불안 해소를 위해 반군들과의 평화 협상 체결에 노력하고 있다.

3) 사법부

대법원은 대법원장 및 14명의 대법원 판사로 구성된다. 대법원 판사는 필리핀 태생의 40세 이상 국민으로, 10년 이상의 법조계 경력이 있는 대상자 중에서 대통령이 임명한다. 대법원에서는 조약, 법률, 행정명령 및 사형 선고에 대한 위헌 여부를 심의하며 모든 위헌 심의는 대법관 10명 이상의 찬성이 필요하다.

고등법원은 고등법원장과 대통령이 임명하는 69명의 판사로 구성되며, 구속적부심, 영장 발부, 지방법원의 판결 심사 등의 기능을 담당한다.

지방법원은 지역법원(Trial Court) 8개, 수도법원(Metropolitan Trial Court) 17개, 시법원 (Municipal Trial Court in Cities) 29개, 읍법원(Municipal Trial Court) 19개, 시 순회법원 (Circuit Trial Court) 10개로 구성된다.

특수 법원으로는 이슬람교재판소(Sharia District Court) 3개, 이슬람교순회재판소(Sharia Circuit Court) 11개, 공무원 범죄재판소(Sandiganbayan) 1개, 국세심판소(Court of Tax Appeals) 1개가 존재한다.

법원의 판결은 필리핀 최고법원인 대법원이 판결하며 법으로서의 효력을 가진다. 일반적으로 법원은 “선례 구속성의 원리”로 불리는 유사한 사건들에 대한 판결을 내릴 수 있도록 지도한다. 하급법원이 내린 판결은 이러한 영향력을 가지지 않는다.

4) 입법부

필리핀의 의회는 상하 양원제로 구성되어 있으며 전체 인원은 상원 24석, 하원 250석을 넘지 않도록 하고 있다. 상원은 전국을 선거구로 하여 35세 이상의 입후보자 중에서 최다 득표 순으로 선출되며 매 3년 마다 절반(12명)씩 교체됨을 원칙으로 한다. 임기는 6년, 1차 중임만이 허용된다. 상원의원은 법률안 제안, 심의 및 의결, 대통령 및 대법원장 등에 대한 탄핵, 계엄령의 연장 및 취소, 선전 포고 동의, 조약 및 사면 동의 등 권한을 행사하고 있다.

하원은 인구 25만 명당 1개 선거구를 두고 있으며 전국에 걸쳐 212개의 선거구가 있다. 일부를 제외하고는 선거구 당 1인을 선출하는 소선거구제를 채택하고 있으며, 전체의 20%(50명)는 직능 대표로 구성된다. 임기는 3년, 2차 중임까지 허용한다. 하원의원은 법률안의 제안, 심의 및 의결, 예산안, 공공채무 관련 법안(특정 또는 개인에게 적용되는 법안에 대해서는 하원에서 먼저 심의), 탄핵 소추 제기권이 있다.

의회는 매년 7월 4번째 월요일에 개회되는 정기의회가 있으며 다음 정기의회 개회 전까지 30일간 개회가 가능하다. 대통령은 비상사태나 국가 중대문제를 다루기 위해 특별의회(임시회)의 개회를 요구할 수 있다.

□ 상원

필리핀 상원은 전국을 선거구로 하여 35세 이상의 입후보자 중 최다 득표자로부터 득표 순으로 24명을 선출하는 독특한 형태를 가지고 있다. 필리핀의 상원은 양원제를 가진 다른 나라의 상원보다 광범위하고 강력한 권한을 가진다. 대통령과 대법원장에 대한 탄핵결정권을 가진 이외에도 법률안을 제안하고, 계엄령의 연장이나 취소권을 가지며, 선전포고와 조약체결의 동의 및 거부권과 대통령의 사면권 행사에 대한 동의 및 거부권을 가지고 있다.

□ 하원

필리핀 하원은 250명 이내로 구성되며, 25세 이상의 시민권 자에게 피선거권이 부여된다. 소선거구제도에 입각하여 1선거구에서 1인을 선출한다. 선거구는 인구 25만 명을 기준으로 하여 지역구 229명과 직능대표와 소수정당 추천인 등으로 원을 구성한다. 대통령이 50명까지의 직능대표의원을 임명할 수 있도록 규정되어 있다.

하원의원의 임기는 3년이고, 2차까지 중임이 가능하다. 하원의원은 법률안을 제안하여 심의하고 의결한다. 예산과 공공채무관련 법안심의가 주요 권한이며, 탄핵소추 제출권도 가지고 있다.

3. 필리핀 법률 체계

1. 법의 체계

1) 헌법(Comstitution)

국가의 기본법

2) 공화국법(Republic Act; R.A.로 약칭)

국회에서 제정함.

3) 조례(Ordianaces)

각 지방정부에서 통과됨.

4) 법원의 판결

법원의 판결은 필리핀 최고법원인 대법원이 판결하며 법으로서의 효력을 가짐(Have the force and effect of law)

5) 그 밖의 규정

- 행정부는 규제기관과 관련 부서를 통해 법적 구속력과 영향력을 지닌 법을 공표

- 엄격히 말해, 이것은 법이 아닌 다만 집행규정 또는 행정규칙이며, 왜냐하면 그것들이 국회에 의해 제정된 법률을 단지 집행만 하기 때문임

6) 계엄령의 발효 중 (Ferdinand Marcos 대통령 당시)

- 대통령령

- Batas Pambansa

대통령령과 Batas Pambansa는 아직 폐지되지 않았으므로 여전히 유효.

-다만 1986년 계엄령이 종료 후 Corazon Aquiono 대통령이 대통령령을 선포하여 상하원 국회의원 선출하기 위한 선거를 실시하여 국회가 다시 회복되면서 입법 절차가 진행됨.

4. 필리핀 입법 절차

1. 서설.

대부분의 법률안 발의는 법안의 형태로 작성되어 제출된다.여기에는 정부의 예산안 역시 법안으로 포함된다. 동일한 양식으로 상 하원 양원에서 법률안을 통과시키고 대통령이 승인을 하거나 또는 대통령이 거부권을 행사한 후 국회가 다시 통과시키면 법률로서의 효력을 가지게 된다. 

법률안은 상원 또는 하원에서 발의할 수 있다.

그러나, 필리핀 헌법에 따르면 “모든 정부 지출금, 조세 및 관세법안, 현지적용법안, 기본권 관련 법안은 하원에서만 발의하여야 하며, 상원에서 개정안만 제안하거나 동의할 수 있다” (1987년 헌법 제14조)

2. 국회의 법률안 통과 절차

1) 법률안이 준비된 후 상원 또는 하원의 의장실에 제출되며, 제1회독를 위한 번호와 날짜를 정한다.

2) 국회에서 제1회독 기간 중 해당 법률안의 제목과 번호 그리고 법률안 제출자의 이름을 낭독후, 해당 위원회로 회부한다.

3) 해당 위원회는 청문회와 자문회의를 실시한다. 이 때 그 위원회는 (a) 해당 법률안을 변경없이 승인할 수도 있고 또는 (b) 법률안을 수정한 후 승인할 수 있으며 또는 (c) 대체 가능한 법을 제안하거나 그와 유사한 내용으로 제출된 다른 법률안과 통합하기도 한다.

4) 해당 위원회는 자신이 승인한 법률안과 함께 보고서를 작성하며, 이것을 의사운영위원회에 제출하며 제2회독를 위한 날짜를 정한다.

5) 제2회독 기간 중 해당 법률안의 제안자는 국회에서 자신의 법률안이 통과되기를 지지하는 연설을 하며, 상 하원 의원들은 법률안의 장단점을 부각시키며 토론과 질문, 거부를 할 수 있다. 그 후 개정기간에는 해당 위원회 또는 상 하원 의원들이 해당 법률안에 필요하다고 간주되는 변경 사항을 적용할 수 있다. 그 후 의원들은 해당 법률안의 제2회독을 위해 작성된 버전에 대한 투표를 실시한다. 이 때 이 개정안이 승인되면 다시 제3회독을 위한 날짜를 정하게 된다.

6) 제3회독 기간 중 해당 법률안을 출력하여 의원들에게 배포한다. 이 때는 해당 법률안의 제목만 국회에서 발표되며, 명목상의 투표가 진행된다. 이 때 법률안이 통과되면 하원 또는 하원에  사정에 따라, 동의를 얻기 위해 해당 법률안을 회부하게 된다.

7) 승인된 법률안을 받은 상원 또는 하원은 해당 법률안에 대해 같은 과정인 제1, 제2, 제3 회독과정을 실시한다.

8) 이 후 필요한 경우 상 하원 양원 위원회가 국회의 상 하원 의원으로 구성되어 해당 법률안의 조항에 대한 차이와 의견 충돌을 합의, 조정 또는 검토한다. 위원회 구성원들은 해당 주제와 관련 있는 새로운 조항을 도입하거나 완전히 새로운 법률안을 제안할 수 있다. 그 후 해당위원회는 그 보고서를 모든 의원들과 의장이 서명을 할 수 있도록 준비한다. 양원 위원회 보고서는 그 후 상 하원에서 검토/승인을 위해 제출된다. 이 때 해당 법률안은 개정되지 않는다.

9) 상원의장과 하원의장, 상 하원의 의장이 승인한 해당 법률안의 사본이 대통령에게 이송된다.

10) 대통령은 아래의 사항을 이행할 수 있다.

a. 해당 법률안에 서명을 하여 법률안을 승인한다. 이 후 그 법률안은 공화국 법령 번호가 부과되고 법률안을 처음 제안된 국회로 송부된다.

b. 법률안에 대해 거부권을 행사할 수 있으며, 이 경우 대통령은 거부에 대한 설명 이유와 함께 그 법률안을 처음 제안한 국회로 송부한다.

11) 승인된 법률안이 복사되고, 그 사본은 관보에 발행되고 집행기관에 배포된다.

12) 법률안이 거부된 경우 거부 이유에 대한 대통령의 거절 이유는 우선과제가 된다. 만약 국회가 법률안의 거부를 기각하기로 결정한 경우, 국회와 상원은 해당 법률안 또는 그 법률안 중 거부된 항목을 재검토하기 위한 절차를 따로 진행한다. 만약 해당 법률안 또는 거부된 항목이 상 하원의 의원수의 3분의 2의 표를 얻어 통과된 경우, 그 법률안은 법으로써 제정된다.